Ukrajna belépése az Európai Unióba - katasztrofális következmények vagy éppen ellenkezőleg, új lehetőségek tárháza?

Üdvözöljük az "On the Other Hand" rovatban, ahol a Portfolio színvonalas véleménycikkei találkoznak. Az itt megjelenő írások a szerzők személyes nézeteit tükrözik, és nem feltétlenül egyeznek meg a Portfolio szerkesztőségének hivatalos álláspontjával. Ha Ön is szeretné megosztani gondolatait a témával kapcsolatban, kérjük, küldje el írását a [email protected] e-mail címre. A publikált cikkek teljes gyűjteménye itt érhető el.

Kezdjük a pénzügyi aspektussal. Az utóbbi időben számos becslés látott napvilágot, és a Financial Times arról számolt be, hogy a francia mezőgazdaság nettó befizetővé válik, ami rendkívül magas számokat vetít előre. Mivel az Európai Unió költségvetése hétéves ciklusokban működik, nem meglepő, hogy sokan merész állításokat fogalmaznak meg. Az elemzésünkben elsősorban a Bruegel Intézet legmegbízhatóbb becslésére fogunk támaszkodni, mivel ez tűnik a legalaposabbnak.

A tagállamok figyelembe vették, hogy a kohéziós alapokból jelenleg maximum a GDP-jük 2,3%-át használhatják fel. Ezen kívül a 2021-2027-es hosszútávú költségvetés keretszámaival számolták a lehetőségeket. Érdemes megemlíteni, hogy a nyugat-balkáni országok is a tagság irányába törekednek, különböző felkészültségi szinten és státusszal (a felkészültség kérdése később részletesebben is szóba kerül). A költségvetés növeléséről és új források bevonásáról már hosszabb ideje folynak eszmecserék.

Ez az egyik olyan téma, ahol az újabb bővítés, vagy inkább bővítések, kikényszeríthetik, hogy az egyébként régóta esedékes változásra rászánják magukat a tagállamok.

Vizsgáljuk meg a keretfeltételeket és a legfontosabb adatokat: Ukrajna népessége az Európai Unió teljes lakosságának körülbelül 10%-át képviseli, és a mezőgazdasági földterületének aránya is hasonlóan alakul. Ugyanakkor az ország GDP-je csupán a magyar GDP felét éri el. Ha a kelet-európai országok számára elérhető uniós támogatásokat nézzük, akkor az ukrán GDP-hez viszonyítva ez a támogatás körülbelül 10%-ot jelentene.

Ez irreális azonban, az egy ország által kapható kohéziós forrás említett, 2,3 százalékos GDP-arányos korlátra tekintettel.

Ez ugyan emelhető, de semmi esély arra, hogy ekkora mértékben megemeljék - többek között a mostani kedvezményezettek se hajlandók lemondani ilyen összegről.

A Bruegel Intézet becslései alapján körülbelül 24 milliárd euróra tehető az az összeg, amelyről a kohéziós alapok jelenlegi kedvezményezettjeinek le kellene mondaniuk. Nyilvánvaló, hogy az Európai Unió egy főre jutó átlagos GDP-je csökken, ami pedig azt eredményezi, hogy egyes országok helyzete, az átlaghoz viszonyítva, ami a támogatási kategóriáikra is hatással lesz, szintén módosulni fog.

A 2004-ben és azóta csatlakozott országok azonban változatlanul jogosultak lesznek a támogatásokra, legfeljebb egyes régiók "lépnek előre", kevéssé fejlettből átmeneti besorolást kapva.

A mezőgazdasági támogatások vonatkozásában fontos szempont, hogy a kiváló minőségű termőföldek előnyeit érdemes figyelembe venni a támogatási szintek meghatározásakor, hogy ezáltal egyensúlyba hozzuk a versenyképességet. Jelenlegi adatok alapján, ha figyelembe vesszük a mezőgazdasági támogatások rendszerét és az ország uniós hozzájárulását, a vonatkozó tanulmány szerint a várható összköltség a többi tagállam számára körülbelül 136 milliárd euróra tehető a következő hét évben. Ez az összeg az EU hétéves GDP-jének 1,3 ezrelékét képezi, azonban figyelembe kell venni, hogy az uniós költségvetés jelenlegi mértéke alig haladja meg a GDP 1%-át, ezért ez a tétel jelentős súllyal bír a költségvetésen belül.

A közös költségvetés növelése vagy új, közvetlen bevételi források integrálása hozzájárulhat ahhoz, hogy a jelenlegi tagokhoz érkező források ne csökkenjenek.

Fontos figyelembe venni, hogy már most is számottevően csökkent a nettó kedvezményezettek részesedése az uniós alapokból. A Bruegel elemzése szerint a jövőbeli jelentős áldozatok nem valószínűek e csoport részéről, tekintettel a korábbi csökkenésekre. Emellett Ukrajna már most is jelentős pénzügyi támogatásban részesül az uniós tagállamoktól, főként költségvetésen kívüli forrásokból, mint például az Európai Békekeret. Ha Ukrajna uniós tagállammá válik, különösen a háború befejezése után, ezek a támogatások integrálódni fognak az uniós alapok rendszerébe. Ugyanakkor a kohéziós alapok hatékony felhasználása és a többi uniós forrás eredményes alkalmazása várhatóan hozzájárul a legújabb tagállam gazdasági fejlődéséhez és a GDP növekedéséhez. Ez a folyamat pedig a támogatási igények csökkenéséhez vezethet, még a hétéves költségvetési cikluson belül is, és a jövőben szükségessé válik a források újraszámítása.

Fontos, hogy a másik nézőpontot is figyelembe vegyük: az uniós támogatások jelentőségét lebecsülő politikai hangok - akik között sokan találhatóak az Ukrajna felvételét ellenzők táborában - gyakran hangoztatják, hogy a támogatások jelentős része a régi tagállamokban kerül felhasználásra. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ezek a támogatások értéktelenek lennének. Ellenkezőleg: ezek révén infrastruktúra fejlesztések valósulnak meg, termékek és szolgáltatások érkeznek a célországokba, és egyúttal a régi tagállamok vállalkozásai számára is jövedelmet és előnyöket biztosítanak.

A politikai tényezők mellett a gazdasági aspektusok is rendkívül fontosak: egy jelentős és éhes piac meghódítása révén Európa komoly erőforrásokat nyerhet. Az IMAPP és az Institute for Structural Research 2017-ben egy tanulmányt készített a lengyel Gazdaságfejlesztési Minisztérium megbízásából, amely a négy visegrádi ország helyzetét elemezte, és arra a következtetésre jutott, hogy...

A 15 régi tagállam a V4 országok támogatására szánt források 80%-át élvezte, mely közvetlen és közvetett előnyöket jelentett számukra.

Ez az új tagállamokba irányuló exportból származott, ideértve a piacnyitás és a gazdasági fejlődés folytán előálló exportnövekedést is. További hasznot tudtak realizálni azok a cégek, amelyeknek az új tagállamban leányvállalataik voltak vagy jöttek létre. Ennek része az infrastruktúra és a gazdasági környezet javulása.

Egy másik kutatás alapján a támogatások 21%-a esetében megfigyelhetőek a gazdasági környezet kedvező változásainak közvetett következményei, amelyek kétharmada a régi tagállamokban realizálódott.

Az időtáv is kulcsfontosságú tényező: a Bizottság legfrissebb jelentése alapján Ukrajna különböző területein csupán mérsékelt fejlődés tapasztalható. A jelentésben említett aspektusok a következők:

Magyarország szempontjából elengedhetetlen, hogy a nemzeti kisebbségek jogai is szerepeljenek a követelmények között.

A háború természeténél fogva komoly kihívások elé állítja a reformok megvalósítását. Ezen a téren a 2004-ben, illetve az azt követően csatlakozott 13 új tagállam tapasztalatai is figyelemre méltóak, hiszen ezekben az országokban időnkénti visszaesések figyelhetők meg. Ezért nyilvánvaló, hogy a követelmények teljesítése nélkül, bármennyire is fáradoznak a felek, a tagfelvételhez szükséges egyetértés elérése nem lesz lehetséges. A szakértők többsége a 2030-as céldátumot túlzottan optimistának és irreálisnak ítéli.

Ukrajna a nyugat-balkáni országokkal is versenyzik az uniós csatlakozásért, de a helyzetük jelentős eltéréseket mutat. Míg a balkáni államok összesen körülbelül feleannyi lakost képviselnek, mint Ukrajna, addig a balkáni térség országai között megosztottság tapasztalható, és eltérő érdekek feszülnek egymásnak. Ezzel szemben Ukrajna egységesen, egy hangon lép fel az uniós integráció érdekében. Fontos megemlíteni, hogy a bővítések során a szavazási szabályok gyakran változtak a Tanácsban, és az 1985-ös bővítést követően, amikor Ausztria, Svédország és Finnország csatlakozott, a nagy tagállamok is elvesztették második biztosi pozíciójukat. A tagállamok számának jelentős növekedése elkerülhetetlenül újra napirendre tűzi a szavazási szabályok átstrukturálását, valamint a Lisszaboni Szerződés azon rendelkezését, amely nem garantálja, hogy minden tagállam minden ciklusban biztost delegáljon; a biztosi pozíciók rotációs alapon oszlanak meg, így hol az egyik, hol a másik országcsoport maradhat ki.

Ezt persze még ki kell dolgozni, hogy a különböző államcsoportok kiegyensúlyozott képviseletét biztosítani lehessen - akkor is, ha a Bizottság nem az érdekek ütköztetésének terepe, a biztosok szakterületüket és nem hazájukat képviselik.

Az út a tagságig nem éppen sima és gyors. Észak-Macedónia 2005 óta tagjelölt, ám a csatlakozási tárgyalásokra csupán 2022-ben kerülhetett sor. Szerbia esetében a helyzet hasonló: a csatlakozási folyamat 2012-ben indult, de azóta sem zárult le. A 2004-ben uniós tagságot nyert országok közül a visegrádi államok is korábban számítottak a belépésre. Azonban nem ez volt az első eset, hogy a tagsági folyamat elhúzódott: Görögország is majdnem hat évet várt a csatlakozásra, míg Portugália és Spanyolország, amelyek 1977-ben jelezték belépési szándékukat, csak 1986-ban váltak teljes jogú tagokká, ami mögött politikai okok is álltak.

Fontos megemlíteni, hogy az Európai Uniónak már van tapasztalata a bővítési folyamatok során felmerülő konfliktusok kezelésében, sőt, ezek a tapasztalatok egészen 2004 előttig nyúlnak vissza.

Bár a huszonegy évvel ezelőtti bővítés volt az első alkalom, amikor a régi tagállamok politikai berendezkedésétől radikálisan eltérő háttérből érkeztek az új tagok, az EU már korábban is felvett olyan országokat, amelyek diktatórikus rendszerekkel rendelkeztek.

Bár az első bővítési körökben csatlakozó országok gazdasági és politikai rendszerei alapvetően hasonlítottak a már meglévő tagállamokéira, figyelemre méltó, hogy Görögország, Spanyolország és Portugália a diktatórikus múltjuk után léptek be a közösségbe. Különösen érdekes, hogy Görögország volt az, amely feltételeket szabott Portugália csatlakozásához: nem adta beleegyezését, amíg nem alakítottak ki egy Integrált Mediterrán Programot. Ennek az volt a hátterében, hogy attól tartottak, a fejletlenebb portugál régiók hátrányosan érinthetik a görög területek támogatási lehetőségeit. Ez a példa tanulságos lehet a jelenlegi kedvezményezettek számára is, akik hasonló kihívásokkal néznek szembe.

A gyakran emlegetett kétsebességes unió nem tekinthető konkrét valóságnak, ám számos példa mutat arra, hogy a tagságból fakadó előnyöket bizonyos esetekben korlátozzák. Például Románia és Bulgária 2007 óta tagjai az Európai Uniónak, viszont a schengeni zónába való belépésüket csak tavaly engedélyezték.

A legszembetűnőbb példa erre a 2004-es bővítés, amely során Magyarország is csatlakozott az Európai Unióhoz. Ekkor az uniós népesség 20%-os növekedést mutatott, miközben a nyolc újonnan csatlakozott volt szocialista ország gazdasági helyzete jelentősen elmaradt a régi tagállamokétól.

A félelmek főleg a mezőgazdasági támogatások terhei körül, valamint az olcsó munkaerő beáramlásával kapcsolatos aggályok köré csoportosultak.

Ezek az országok is részesültek az előcsatlakozási alapokból, ami miatt a strukturális és kohéziós alapok körüli érdeklődés viszonylag mérsékelt volt. A helyzet kezelésére az a döntés született, hogy a szabad mozgást hét évig korlátozzák. Az első évben a mezőgazdasági támogatások elméleti keretének csupán 25%-át vehették igénybe (ez a magyar esetben később 55%-ra emelkedett), és a nekik járó teljes összeghez fokozatosan, hattól kilenc évig terjedő késéssel juthattak hozzá. Ezen kívül kezdetben 2010-ig megtiltották a nyugat-európai vásárlók számára, hogy földet vásároljanak az új tagállamokban, ezt a korlátozást pedig 2013-ig meghosszabbították, hogy a földárak kiegyenlítődjenek.

Az alacsony költségű munkaerő beáramlása nem mindenki számára jelentett aggodalmat. Néhány ország már a kezdetektől fogva nem élt a lehetőséggel, hogy korlátozásokat vezessen be, és sokan még a hét éves határidő előtt feloldották azokat. Ukrajna lakosainak száma körülbelül fele a 2004-ben csatlakozott tíz állam összlétszámának, ráadásul számos menekült már az EU területén tartózkodik. A nyelvtudás szintje sem haladja meg a kelet-közép-európai régióban jellemző átlagot, sőt... Az idős kontinens, amely a munkaerőhiány problémájával küzd, valószínűleg nem fog mindenütt bezárni a kapuit.

de a schengeni szabad mozgás biztosan korlátozva maradhat még egy ideig - egyben a bűnözés beszűrődésétől való félelmeket is mérsékelve.

A csatlakozás üteme egyelőre bizonytalan, és nem zárható ki, hogy egy újabb jelentős lépés következik, hasonlóan a 2004-es eseményhez, amikor tíz ország egyszerre lépett be. Ezt követően még három további tagállam csatlakozása is megtörtént. Ugyanakkor elképzelhető, hogy a bővítés fokozatosan valósul meg. Amennyiben valóban egy nagy ugrásra készülünk, valószínű, hogy előtte néhány alapvető reformot szükséges végrehajtani. Ha a folyamat lassabb ütemben halad, akkor több idő áll rendelkezésre az új intézkedések bevezetésére és azok megszokására.

Néhány javasolt reform, amely elengedhetetlen a helyzet javításához: a költségvetés növelése és átalakítása, valamint a csalásokkal szembeni fellépés szigorítása. Jelenleg a tagállamok jelentős önállósággal bírnak az uniós források felhasználásában, míg az uniós intézmények, főként a Bizottság, nem rendelkeznek elegendő erőforrással a széleskörű és alapos ellenőrzés lebonyolítására, illetve a közvetlen végrehajtásra. Továbbá szükséges lenne a szavazási eljárások és a Bizottság összetételének átalakítása is. Emellett fontos lenne hatékonyabb jogérvényesítési mechanizmusokat kialakítani a helyzet javítása érdekében.

Ez utóbbi lehet egyébként a garancia az újonnan csatlakozó tagok jogi-politikai rendszerében a csatlakozás után is megmaradó gyenge pontok kiküszöbölésére.

Lényeges, hogy alaposan megvizsgáljuk, milyen lehetőségek állnak rendelkezésünkre a tagságból fakadó kockázatok kezelésére. A szabad mozgás fokozatos bevezetésére és a pénzügyi források fokozatos elérhetőségének engedélyezésére már voltak korábbi példák. Hasonlóképpen, speciális alapok létrehozása is megoldást jelenthet – ezáltal csökkenthető a normatívan elosztott források aránya, ami enyhíti a régi tagok terheit.

Az uniós logikának ellentmondana az áruk szabad áramlásának korlátozása - ugyan épp jelenleg tárgyalás alatt van az egyszer már felfüggesztett kvótarendszer újbóli bevezetése mezőgazdasági termékekre. De a termékelőírások szigorúbb ellenőrzése gátat vethet a piacok kontrollálatlan elárasztásának. Ne felejtsük el, hogy a magasabb követelményeknek megfelelve a termelési költségek is nőni fognak, ettől pedig már nem lesznek dömpingárúak az ukrán termékek!

Bár sokan próbálják megijeszteni az uniós polgárokat, a 2025 márciusi Eruobazooka felmérés adatai szerint a legnagyobb kilenc tagállam közül csupán Franciaországban marad 50% alatt azon állampolgárok aránya, akik úgy vélik, hogy Ukrajnának 2030-ra uniós taggá kell válnia. A Republicon Intézet Magyarországon is a tagságot támogató kisebb többséget mutatott ki.

Még ha a 2030-as bővítési terv nem valósulna meg, és bizonyos balkáni államok akár előnyre is tehetnek szert Ukrajnával szemben, nehezen képzelhető el, hogy az Európai Unió Ukrajna nélkül folytathatná a fejlődését. Különösen, ha a kockázatok csökkentésére irányuló lépések alaposan kidolgozottak és hatékonyan végrehajtottak.